Superbonus: anatomia di un credito

Sul Superbonus si tende a dividersi in due fazioni: chi lo considera la causa di buona parte dei nostri problemi di finanza pubblica e chi lo difende come la misura che ha rimesso in moto l’edilizia e riqualificato il patrimonio immobiliare. Questa serie di quattro pezzi prova a metterle da parte per guardarlo come un grande esperimento di politica fiscale: capire come funzionava, quanto è costato e che cosa ha prodotto, che cosa ci dice sulla moneta fiscale e come si potrebbe progettare uno strumento simile con meccanismi di controllo migliori.

Si parte dal meccanismo, e in particolare da una domanda apparentemente minore: perché il 110%? Quando nel maggio 2020 il governo Conte II lo introdusse, stabilì che chi avesse realizzato determinati interventi di efficientamento energetico o di miglioramento sismico avrebbe potuto beneficiare di una detrazione pari al 110% della spesa sostenuta. Dietro questo numero, apparentemente arbitrario, si cela una scelta di progettazione più ampia, ed è da quella scelta che conviene partire.

Un incentivo nato durante una crisi

Il decreto Rilancio viene approvato nel maggio 2020, mentre l’Italia sta uscendo dal primo lockdown e l’economia affronta una recessione senza precedenti recenti. Contiene misure di sostegno a famiglie e imprese, e anche interventi pensati per far ripartire l’attività economica. Il Superbonus nasce in questo contesto, con un doppio obiettivo: sostenere il settore edile e accelerare la riqualificazione energetica e antisismica degli edifici.

La misura non era concepita come permanente e il testo originario dell’articolo 119 [1] prevedeva un credito del 110% solo per le spese affrontate tra il 1° luglio 2020 e il 31 dicembre 2021, da ripartire in cinque quote annuali di pari importo: diciotto mesi complessivi per un intervento straordinario, proporzionato all’eccezionalità della crisi che lo aveva determinato.

Non solo una detrazione: un credito che può cambiare mano

Sin dall’inizio, il Superbonus non è stato concepito come una semplice detrazione. Il decreto Rilancio (all’articolo 121, [1]) consente di trasformarla, in alternativa all’uso diretto, in uno sconto in fattura oppure in un credito d’imposta cedibile, ed è questa possibilità a distinguerlo dagli incentivi edilizi precedenti.

Nel caso di una detrazione ordinaria il processo è diretto: si effettua un pagamento per un lavoro, si ottiene una detrazione e, negli anni seguenti, si recupera parte della spesa, a condizione di disporre di sufficienti imposte da compensare. Con la cessione del credito il meccanismo cambia: eseguendo il lavoro si genera un credito fiscale che si può trasferire a un altro soggetto, il quale a sua volta potrà usarlo o cederlo. Con lo sconto in fattura si raggiunge un risultato analogo attraverso un meccanismo diverso: chi commissiona i lavori non anticipa il costo, perché il fornitore riceve, al posto di parte del pagamento, un credito fiscale che potrà a sua volta cedere.

La differenza è, dunque, sostanziale. Nel caso del Superbonus, l’accesso all’incentivo non dipende più necessariamente dalla capienza fiscale del singolo contribuente. Chi commissiona i lavori può, infatti, cedere il credito a un altro soggetto, anche senza disporre di imposte sufficienti per utilizzarlo direttamente. Il problema della capienza fiscale, tuttavia, non scompare, si trasferisce, di fatto, a chi acquista il credito, che deve poterlo utilizzare per compensare i propri debiti fiscali, oppure cederlo a sua volta.

La trasferibilità consente, quindi, di superare il limite della capienza individuale, distribuendo la possibilità di utilizzare il credito tra più soggetti. Il credito può così passare dal committente all’impresa edile, dall’impresa a una banca e, eventualmente, dalla banca ad altri operatori. Nella formulazione originaria del decreto non c’era alcun limite al numero di cessioni successive. Affinché un credito di questo tipo circoli davvero, però, serve che qualcuno abbia convenienza ad acquistarlo.

Perché non 100%?

Immaginiamo un intervento da 100 euro. Con una detrazione del 100%, il contribuente avrebbe diritto ad un credito fiscale di 100 euro, tuttavia un credito fiscale non rappresenta denaro contante: è una riduzione delle imposte future, che chi lo possiede può sfruttare solo nel tempo, e solo se ha abbastanza imposte da compensare.

Per chi lo acquista, quindi, ha un costo dovuto al tempo che occorre per recuperarlo, al rischio che le regole cambino e alla necessità di disporre di tasse sufficienti. Se il credito vale 100 e va incassato in cinque anni, nessuno ha ragione di pagarlo 100 oggi.

Il margine del 10% serve a rendere conveniente la circolazione del credito. Vediamo come funziona questo meccanismo, utilizzando lo stesso esempio. A fronte di una spesa di 100 euro viene maturato un credito fiscale di 110 euro. Con lo sconto in fattura, il proprietario non versa direttamente il costo dei lavori all’impresa e quest’ultima riceve il credito al posto del pagamento. Tuttavia all’impresa la liquidità serve nell’immediato, per acquistare i materiali e pagare gli operai, dunque, un credito da recuperare in cinque anni, magari senza avere imposte a sufficienza da compensare, non garantisce subito la liquidità necessaria. A questo punto interviene il meccanismo di cessione del credito: l’impresa cede a una banca il suo credito fiscale per 100 euro; l’impresa incassa subito quanto ha speso e la banca può compensare imposte per 110 euro. Il beneficio nominale, 10 euro, non equivale a un rendimento netto del 10%, ma dipende dal prezzo di acquisto, dai tempi di recupero e dalla possibilità di utilizzare integralmente il credito. Il margine può quindi contribuire a compensare, almeno in parte, i costi e i rischi legati alla gestione del credito.

Per quanto abbiamo avuto modo di verificare, le fonti ci permettono di ricostruire perché servisse superare il 100%, ma non di dire che il 10% fosse la misura ottimale: non risulta, infatti, una modellizzazione pubblica che dimostri che il margine corretto fosse esattamente questo e non, per dire, l’8% o il 15%.

Quanto pensava di spendere lo Stato

Ogni misura fiscale viene accompagnata da una stima del suo impatto sui conti pubblici. Nel caso del Superbonus, però, la quantificazione degli oneri iniziali si basava su ipotesi che meritano di essere approfondite.

Secondo l’Ufficio parlamentare di bilancio [2], la relazione tecnica al decreto Rilancio non esplicitava le ipotesi alla base della stima degli oneri del Superbonus, ma rinviava alla relazione tecnica dell’Ecobonus, che a sua volta richiamava la metodologia utilizzata per provvedimenti precedenti.

Il problema non era soltanto che il Superbonus prevedesse un’aliquota più elevata rispetto agli incentivi precedenti. Cambiavano anche le condizioni che determinavano la domanda: il credito poteva essere ceduto a terzi, oppure trasformato in uno sconto in fattura, consentendo di accedere all’incentivo anche a chi non disponeva di sufficiente capienza fiscale o non aveva la liquidità necessaria per anticipare il costo dei lavori.

Queste caratteristiche potevano ampliare significativamente la platea dei beneficiari e rendere economicamente convenienti interventi che, con gli incentivi precedenti, non sarebbero stati realizzati. La possibilità di trasferire il credito, inoltre, introduceva una nuova modalità di finanziamento degli interventi, nella quale imprese e intermediari finanziari potevano anticipare le risorse in cambio di un credito verso lo Stato.

La domanda, quindi, non era soltanto quanto sarebbe costato un incentivo più generoso, ma quanto sarebbe stata in grado di generare una misura che modificava contemporaneamente l’entità del beneficio, le condizioni di accesso e le modalità di finanziamento degli interventi.

Il punto merita attenzione perché, quando si introduce uno strumento fiscale con caratteristiche nuove, le stime basate sul comportamento osservato con incentivi diversi rischiano di non coglierne pienamente gli effetti. E nel caso del Superbonus, proprio le caratteristiche che lo rendevano più accessibile e conveniente erano anche quelle che potevano determinarne una domanda molto superiore alle attese.

Una misura che comincia a correre

La risposta del mercato è stata molto forte fin dal primo anno pieno di applicazione, il 2021, e questo fu uno dei motivi per cui la misura non venne lasciata scadere; già la legge di bilancio per il 2021 spostò il termine generale dal 31 dicembre 2021 al 30 giugno 2022, proroghe e modifiche successive la trasformano da intervento temporaneo in politica pluriennale. Nel frattempo, la libera circolazione dei crediti, che aveva reso la misura accessibile a molti, iniziò a mostrare i suoi rischi. E infatti, a partire dal 2022 il legislatore decise di intervenire limitando progressivamente la possibilità di cedere il credito più volte, anche per contrastare le frodi, fino al blocco delle cessioni introdotto dal decreto-legge 11/2023 [3].

Un credito che circola: moneta?

Il Superbonus ci mostra, dunque, una cosa abbastanza precisa: un credito fiscale reso trasferibile e sufficientemente conveniente può mobilitare rapidamente investimenti privati, finanziando attività economiche attraverso un impegno futuro dello Stato [4]. Non è moneta in senso pieno, perché non può essere utilizzato per acquistare qualsiasi bene o servizio, ma ne condivide alcune caratteristiche: nasce da un’emissione pubblica, può circolare tra soggetti diversi e rappresenta un’attività finanziaria per chi lo detiene.

È proprio questa combinazione a rendere il Superbonus un caso interessante. Un credito fiscale può diventare uno strumento attraverso cui lo Stato orienta investimenti, sostiene la domanda e modifica le condizioni di accesso alle risorse. Tuttavia la sua efficacia non può essere valutata soltanto in base alla capacità di mobilitare capitali, occorre, infatti, considerare anche il costo per la collettività, i risultati ottenuti e i meccanismi attraverso cui l’impegno fiscale viene controllato.

Il Superbonus non ci dice soltanto quanto può costare un incentivo fiscale, ma ci mostra anche quanto possa essere potente un credito verso lo Stato quando diventa trasferibile. Capire questa potenza, e i suoi limiti, è il primo passo per capire che cosa il Superbonus abbia davvero rappresentato.

Nel prossimo articolo proveremo quindi a rispondere a una domanda più concreta: quanto è costato il Superbonus e quali risultati ha prodotto?

-
Fonti:

[1] Repubblica Italiana, Decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, artt. 119 e 121, convertito con modificazioni dalla legge 17 luglio 2020, n. 77
[2] Ufficio parlamentare di bilancio, (2024), Memoria sul DL 39/2024 (agevolazioni fiscali edilizia), 19 aprile 2024
[3] Repubblica Italiana, Decreto-legge 16 febbraio 2023, n. 11, convertito con modificazioni dalla legge 11 aprile 2023, n. 38
[4] Eurostat, Manual on Government Deficit and Debt - Implementation of ESA 2010, edizione 2022