Superbonus: previsto, speso, ottenuto

Nel primo articolo [1] abbiamo esaminato il funzionamento del Superbonus e il ruolo della cessione del credito, che lo distingue da una normale detrazione fiscale. È il momento di passare ai numeri, partendo da due domande solo in apparenza semplici: quanto è costato e quali risultati ha prodotto?
Sono interrogativi al centro di un dibattito pubblico spesso polarizzato, nel quale circolano cifre diverse, non sempre confrontabili tra loro. Proviamo quindi a ricostruire il quadro attraverso i dati delle principali istituzioni che hanno analizzato la misura (ENEA, ISTAT, Ufficio parlamentare di bilancio, Banca d’Italia e Ministero dell’Economia), chiarendo che cosa misura ciascun dato e quali conclusioni è possibile trarne.
Una premessa è necessaria: molti dei valori che incontreremo sono stime e possono variare in base al perimetro considerato, al metodo di calcolo e alla data di rilevazione. Inoltre, il Superbonus è cambiato più volte nel corso della sua applicazione. Per valutarne gli effetti occorre quindi distinguere tra le caratteristiche originarie della misura e le successive modifiche, evitando di attribuire a una singola decisione conseguenze che derivano da una successione di interventi.

Prima di fare i conti: di quali numeri parliamo

Intorno al Superbonus circolano cifre molto diverse, che spesso vengono confrontate come se indicassero la stessa cosa. In realtà, occorre distinguere almeno tre grandezze.
La prima è quella degli investimenti ammessi a detrazione, cioè il valore dei lavori realizzati grazie all’agevolazione. Secondo i dati ENEA, a fine 2025 gli investimenti ammessi al Super Ecobonus ammontavano a circa 124 miliardi di euro, distribuiti su circa 500 mila edifici.
La seconda riguarda le detrazioni maturate, cioè i crediti d’imposta riconosciuti a fronte delle spese sostenute. Il loro valore è superiore a quello degli investimenti, perché fino al 2023 l’aliquota del Superbonus poteva arrivare al 110%. Nei dati ENEA le detrazioni maturate raggiungono circa 130 miliardi di euro.
La terza grandezza è l’impatto sui conti pubblici. Qui bisogna distinguere tra deficit e debito: il primo registra l’effetto della misura secondo le regole della contabilità nazionale, mentre il secondo risente anche dei tempi in cui i crediti vengono effettivamente utilizzati in compensazione delle imposte.
A queste distinzioni se ne aggiunge un’altra, altrettanto importante: non tutte le cifre che circolano riguardano le stesse agevolazioni. I dati ENEA citati finora si riferiscono al Super Ecobonus, cioè agli interventi di efficientamento energetico, ed escludono il Super Sismabonus. Quest’ultimo è invece compreso nella contabilità nazionale. Alcune analisi includono, inoltre, il bonus facciate, che è un’agevolazione distinta dal Superbonus.
È per questo che la cifra di 170 miliardi, spesso citata nel dibattito pubblico, va sempre letta alla luce del perimetro considerato: nelle analisi della Banca d’Italia e dell’Ufficio parlamentare di bilancio (Upb) che comprendono anche il Bonus facciate, il costo complessivo delle due misure risulta più elevato rispetto a quello del solo Superbonus.

Quanto era previsto e come si è evoluto

Secondo la ricostruzione dell’Upb, la stima iniziale del costo del Superbonus era di circa 35 miliardi di euro, riferita alla durata originariamente prevista della misura, pari a diciotto mesi.

Tuttavia, il costo effettivo si è rivelato molto superiore. Secondo i dati ISTAT, il solo Superbonus ha inciso sull’indebitamento netto per oltre 150 miliardi di euro nel quadriennio 2020-2023. La ricostruzione dell’Osservatorio sulla finanza pubblica della Camera [2] indica circa 153 miliardi e porta il totale a circa 165 miliardi includendo i crediti maturati nel 2024 e nel 2025. Considerando anche il bonus facciate, si arriva a circa 188 miliardi.

L’Upb ha definito questo scostamento macroscopico e senza precedenti. Per comprenderne le ragioni, tuttavia, bisogna considerare che il Superbonus non è rimasto invariato rispetto alla sua formulazione iniziale. Tra i fattori che hanno contribuito all’aumento della spesa, l’Upb indica: l’aliquota particolarmente elevata, le successive proroghe, gli effetti annuncio delle norme introdotte per contenere i costi e il riconoscimento automatico del beneficio a tutti coloro che possedevano i requisiti.

Lo scostamento rispetto alle previsioni iniziali dipende quindi da più fattori. Alcune criticità erano già presenti nella progettazione originaria, mentre altre sono derivate dalle successive modifiche della misura e dall’estensione della sua durata.

C’è poi una particolarità contabile che aiuta a comprendere le dimensioni del fenomeno. I crediti del Superbonus maturati tra il 2020 e il 2023, essendo cedibili e utilizzabili per compensare imposte future, sono stati contabilizzati secondo i criteri europei come spesa pubblica già nell’anno in cui venivano generati, indipendentemente dal momento in cui sarebbero stati effettivamente utilizzati. Per questo il loro impatto sul deficit si è concentrato soprattutto tra il 2021 e il 2023, mentre quello sul debito si è distribuito nel tempo, seguendo i successivi flussi di cassa. Deficit e debito raccontano quindi due aspetti diversi dello stesso costo.

Di chi è il conto: una misura passata per tre governi

Molto spesso, quando si discute di Superbonus, capita che il costo venga attribuito a un solo governo o a una sola persona. La ricostruzione delle istituzioni che hanno studiato la misura, a partire dalla Banca d’Italia, restituisce, invece, una vicenda più articolata, che attraversa tre governi e diverse fasi di intervento.

Il governo Conte II, rimasto in carica fino al 13 febbraio 2021, ha ideato e introdotto il Superbonus con il decreto Rilancio del maggio 2020, prorogandolo poi di sei mesi, fino al 30 giugno 2022, con la legge di bilancio per il 2021. A quella fase risalgono alcune caratteristiche che la Banca d’Italia individua tra le principali cause dei costi superiori alle previsioni: un’aliquota superiore al 100%, che riduceva l’interesse del committente a contenere la spesa; la possibilità di cedere il credito, la cui interazione con un incentivo così generoso era difficile da prevedere; il riconoscimento automatico del beneficio a chiunque possedesse i requisiti; e l’assenza di un sistema adeguato di monitoraggio dei costi.

Con il governo Draghi, in carica dal febbraio 2021 all’ottobre 2022, la misura è stata ulteriormente prorogata. Nello stesso periodo sono arrivati i primi correttivi: il decreto antifrode del novembre 2021 ha rafforzato i controlli attraverso il visto di conformità e l’asseverazione della congruità delle spese, introducendo anche prezzari di riferimento; il decreto Sostegni-ter del gennaio 2022 ha, invece, limitato per la prima volta il numero delle cessioni dei crediti.

Con il governo Meloni sono proseguiti gli interventi restrittivi. Il decreto Aiuti-quater del novembre 2022 ha anticipato la riduzione dell’aliquota al 90% e introdotto condizioni legate al reddito per alcune categorie di interventi sulle abitazioni unifamiliari. Nel febbraio 2023, il decreto-legge 11 ha eliminato, per i nuovi interventi, la possibilità di ricorrere allo sconto in fattura e alla cessione del credito, salvo specifiche eccezioni. Il decreto-legge 39 del marzo 2024 ha ulteriormente ristretto queste possibilità, riducendo le deroghe e introducendo nuovi obblighi di monitoraggio preventivo.

Tutte queste modifiche non sono state prive di conseguenze. Tra i fattori che hanno contribuito all’aumento della spesa, l’Upb segnala anche gli effetti annuncio delle norme restrittive: l’introduzione di nuove limitazioni ha talvolta accelerato le richieste di accesso agli incentivi e le asseverazioni, anticipando lavori che altrimenti sarebbero stati realizzati più avanti.

Un’altra criticità ha attraversato tutte e tre le fasi di governo: la difficoltà di monitorare tempestivamente l’andamento della spesa e prevederne l’evoluzione. Le informazioni disponibili provenivano principalmente dai dati dell’Agenzia delle Entrate sulle cessioni dei crediti e dalle rilevazioni mensili dell’ENEA sugli interventi energetici. Questo sistema non consentiva di cogliere con sufficiente anticipo le accelerazioni della spesa e di intervenire tempestivamente. A rendere ancora più complessa la previsione dei costi contribuivano l’automatismo del beneficio e la difficoltà di stimare come la cedibilità del credito avrebbe interagito con un’aliquota così elevata.

Questo non assolve né condanna nessuno. Le responsabilità vanno ricondotte alle decisioni assunte nelle diverse fasi, ma il risultato finale è stato determinato da una successione di scelte, proroghe e correzioni che ha coinvolto tre governi e il Parlamento, in un contesto economico profondamente cambiato: dalla recessione del 2020 alla successiva ripresa, fino alle tensioni inflazionistiche degli anni seguenti.

Che cosa ha prodotto: costruzioni e crescita

Per valutare gli effetti del Superbonus sull’economia, una delle analisi più articolate è quella della Banca d’Italia, che ha esaminato congiuntamente Superbonus e Bonus facciate nel periodo 2020-2023.

Il quadro che emerge è ambivalente. Da un lato, i due incentivi hanno sostenuto in misura significativa il settore delle costruzioni e contribuito alla crescita dell’economia. Secondo le stime della Banca d’Italia [3], hanno apportato complessivamente tra 2,6 e 3,4 punti percentuali alla crescita del valore aggiunto dell'intera economia nel periodo considerato, pari al 13,5%. Il loro contributo è stato ancora più rilevante nel settore delle costruzioni, dove hanno sostenuto circa tre quarti della crescita del valore aggiunto.

Dall’altro lato, secondo lo studio della Banca d'Italia sui due incentivi, non tutta la spesa ha generato attività economica aggiuntiva. Una quota rilevante, stimata in circa un quarto degli investimenti e pari a oltre 45 miliardi di euro, ha finanziato lavori che sarebbero stati realizzati anche in assenza degli incentivi. È il cosiddetto peso morto: la parte della spesa pubblica che non determina un investimento aggiuntivo rispetto a quello che si sarebbe comunque verificato.

Queste valutazioni presentano comunque alcuni limiti: gli studi non considerano i benefici ambientali e gli effetti sui prezzi, mentre le stime del moltiplicatore sono soggette a margini di incertezza. A seconda dello studio e del metodo utilizzato, la quota di investimenti non aggiuntivi oscilla tra circa un quarto e oltre un terzo del totale.

Il Superbonus ha certamente prodotto crescita economica e sostenuto un settore in difficoltà, ma una parte delle risorse ha finanziato attività che si sarebbero realizzate comunque.

Il lavoro

La crescita del settore delle costruzioni si è accompagnata a un forte aumento del lavoro impiegato. Secondo Confindustria, tra l’inizio del 2021 e la fine del 2023 le unità di lavoro del settore sono aumentate di oltre il 22,3% [4]. Si tratta di una misura del volume di lavoro, espressa in equivalenti a tempo pieno, e non necessariamente del numero di persone occupate.

Uno studio della Banca d’Italia pubblicato il 20 ottobre 2026 [5] ha analizzato più direttamente il rapporto tra Superbonus e occupazione, attribuendo all’incentivo un effetto causale sulla crescita occupazionale. Lo studio rileva inoltre, contrariamente alle attese, una riduzione del tasso di infortuni gravi, che gli autori ipotizzano possa essere legata al maggiore interesse delle imprese a rispettare le norme di sicurezza, anche per non perdere il beneficio fiscale.

Anche in questo caso, però, occorre distinguere tra occupazione attivata e nuovi posti di lavoro. Una stima del Consiglio nazionale degli ingegneri (CNI) parla di circa 1,5 milioni di occupati attivati dal Superbonus tra agosto 2020 e marzo 2023. Il dato comprende la forza lavoro coinvolta nella filiera edilizia e nei servizi tecnici collegati, ma non equivale al numero di nuove assunzioni: include anche lavoratori che erano già occupati e attività che potrebbero essersi svolte comunque, anche in assenza dell’incentivo.

Nel complesso, le analisi indicano che il Superbonus ha contribuito ad aumentare l’occupazione nel settore delle costruzioni. Resta più difficile quantificare quanti nuovi posti di lavoro siano stati effettivamente creati e quanti siano invece riconducibili ad attività che sarebbero state realizzate anche senza l’incentivo.

L’energia

Uno degli obiettivi dichiarati del Superbonus era ridurre i consumi energetici degli edifici. Secondo il rapporto ENEA sulle detrazioni fiscali [6], gli interventi conclusi entro il 31 dicembre 2025 hanno generato un risparmio energetico stimato in 16,2 TWh all’anno.

Si tratta di un risultato significativo, ma va interpretato con cautela. Il dato misura il risparmio energetico stimato degli interventi realizzati, non quello aggiuntivo prodotto dal Superbonus rispetto a ciò che sarebbe accaduto in sua assenza. Una parte dei lavori, infatti, sarebbe stata realizzata comunque, anche senza l’incentivo. Non tutti i risparmi rilevati possono quindi essere attribuiti alla misura.

C’è poi una questione che riguarda la valutazione economica dei risultati. Gli interventi sugli edifici possono produrre benefici per decenni, mentre il dato ENEA esprime un risparmio annuale. Per stabilire quanto siano stati convenienti gli investimenti occorrerebbe considerare anche la durata degli interventi, l’evoluzione dei prezzi dell’energia e i costi di manutenzione. Il bilancio, inoltre, non si esaurisce nella riduzione delle bollette: comprende anche il maggiore comfort abitativo, il miglioramento degli immobili e le emissioni evitate.

I prezzi

Accanto ai risparmi energetici, bisogna considerare anche un altro effetto: l’aumento dei costi dei lavori. Tra la fine del 2020 e la fine del 2023, l’indice ISTAT del costo di costruzione di un fabbricato residenziale è cresciuto di circa il 18%. Uno studio della Banca d’Italia, pubblicato nel dicembre 2024 [7], stima che il Superbonus abbia contribuito per circa la metà dell’aumento registrato tra settembre 2021 e dicembre 2023. L’analisi tiene conto anche dell’andamento dei prezzi delle materie prime, dei costi dell’energia e delle difficoltà di approvvigionamento.

Il meccanismo è quello che abbiamo già incontrato parlando dell’aliquota al 110%. Quando una misura copre integralmente, o quasi, il costo dell’intervento, si indebolisce l’incentivo del committente a negoziare il prezzo e a contenere la spesa. L’Upb aveva già evidenziato come il finanziamento integrale dei lavori potesse attenuare il normale conflitto di interessi tra chi acquista e chi vende: se il beneficiario non sostiene direttamente il costo, ha meno ragioni per opporsi a un preventivo più elevato.

Questo non significa che ogni aumento dei prezzi sia stato causato dal Superbonus, né che l’intero rincaro si sia tradotto in rendite per le imprese. Significa, però, che una parte della spesa pubblica ha contribuito ad alimentare la pressione sui costi del settore. È un aspetto importante per valutare l’efficienza della misura.

A chi è andato

Resta una questione importante: chi ha beneficiato del Superbonus? I dati ENEA [8] mostrano una distribuzione molto diversa a seconda della tipologia di edificio. I condomìni rappresentano poco meno del 28% degli edifici interessati, ma hanno assorbito il 68,3% degli investimenti ammessi a detrazione. Gli edifici unifamiliari, al contrario, costituiscono quasi la metà del totale, ma hanno ricevuto il 22,6% delle risorse. La parte restante riguarda le unità immobiliari funzionalmente indipendenti.

Sul piano territoriale e distributivo, il quadro è meno scontato. Nel 2023 l’Upb rilevava che il Superbonus aveva avuto un impatto meno regressivo rispetto ai precedenti incentivi per la riqualificazione energetica [9]. La quota degli investimenti destinata al Mezzogiorno era passata dall’11,3% dell’Ecobonus al 26,5% del Superbonus, più che raddoppiando. Anche la fruizione nei Comuni con redditi più bassi era aumentata.

Questo non significa, però, che la misura fosse pienamente equa. Per accedervi occorreva essere proprietari di un immobile e avere la possibilità di realizzare i lavori: chi viveva in affitto, non disponeva di un immobile o non riusciva ad avviare un intervento restava sostanzialmente escluso.

C’è infine il capitolo delle irregolarità. Nell’aprile 2024 il direttore dell’Agenzia delle Entrate [10] ha riferito che, nell’insieme dei bonus edilizi e non soltanto nel Superbonus, erano stati individuati crediti oggetto di truffa per circa 15 miliardi di euro. Di questi, 8,6 miliardi erano stati sottoposti a sequestro preventivo e 6,3 miliardi bloccati e scartati dalla piattaforma di cessione. Il direttore ha precisato che non tutti i crediti individuati erano stati effettivamente utilizzati per sottrarre imposte all’erario: una parte era stata intercettata prima della compensazione. Il dato segnala comunque la portata delle frodi e le criticità dei controlli nella fase iniziale del sistema.

Un bilancio senza verdetto

Che cosa possiamo dire, dunque, con ragionevole sicurezza? Il Superbonus ha mobilitato in poco tempo una quantità enorme di investimenti e ha sostenuto l’attività economica, l’occupazione e la riqualificazione energetica degli edifici. È costato però molto più di quanto previsto inizialmente. Hanno pesato le caratteristiche originarie dello strumento, le successive proroghe e modifiche, ma anche la difficoltà di prevedere e monitorare una misura di questa portata.

Le analisi disponibili indicano che il beneficio economico aggiuntivo è stato probabilmente inferiore al costo sostenuto dallo Stato. È una conclusione importante, ma non esaurisce il bilancio: bisognerebbe considerare i benefici ambientali, il miglioramento del comfort abitativo e il valore degli immobili, che le principali stime economiche non riescono a cogliere pienamente. Restano inoltre margini di incertezza sulla dimensione effettiva del peso morto e sul moltiplicatore fiscale. Non abbiamo quindi tutti gli elementi per trasformare questi risultati in un giudizio definitivo sulla convenienza complessiva della misura.

Una parte delle criticità individuate dall’Upb [11] riguarda il modo in cui l’incentivo è stato progettato e gestito. Sono problemi che non riguardano necessariamente il principio di incentivare la riqualificazione degli edifici, ma le condizioni con cui lo si è fatto.

C’è, infine, una questione che i numeri da soli non riescono a spiegare. Il credito fiscale ha assunto un ruolo che andava ben oltre quello di una normale detrazione: poteva essere ceduto, poteva circolare tra soggetti diversi e trasformarsi in uno strumento di pagamento per le imprese. La sua contabilizzazione ha avuto conseguenze sui conti pubblici, mentre la sua circolazione ha reso possibile una capacità di spesa che sarebbe stata altrimenti difficile da attivare. Per capire meglio questa dinamica, nel prossimo pezzo proveremo a guardare al Superbonus attraverso le lenti della teoria della moneta fiscale: che cosa ci permette di comprendere e, soprattutto, quali sono i suoi limiti.

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Fonti:

[1] A. Maldarella, Superbonus: anatomia di un credito (6 novembre 2026)
[2] Camera dei deputati, Effetti del Superbonus e del Bonus facciate sul quadro di finanza pubblica (maggio 2024)
[3] Banca d'Italia, N. 860 - L'impatto economico degli incentivi fiscali alle ristrutturazioni edilizie (giugno 2024)
[4] Confindustria, Rapporto di previsione (aprile 2024)
[5] Banca d’Italia, N. 1545 - Superbonus e infortuni sul lavoro nel settore delle costruzioni in Italia (ottobre 2026)
[6] ENEA, Rapporto Annuale sulle Detrazioni Fiscali 2026 (9 luglio 2026)
[7] Banca d’Italia, N. 903 - Il ruolo del Superbonus nella crescita dei costi di costruzione delle abitazioni in Italia (20 dicembre 2024)
[8] ANSA, Al 31 dicembre detrazioni Superbonus 110% per 124 miliardi (27 gennaio 2026)
[9] Ufficio parlamentare di bilancio, Audizione sugli effetti macroeconomici e di finanza pubblica derivanti dagli incentivi fiscali in materia edilizia (16 marzo 2023)
[10] ANSA, Ruffini: 15 miliardi di crediti edilizi truffa (16 aprile 2024)
[11] Ufficio parlamentare di bilancio, Memoria sul DL 39/2024 (aprile 2024)